הדיירים שאינם מגיעים להסכמה, הרשויות המקומיות שמערימות קשיים, והקבלנים שמחפשים למקסם את הכדאיות הכלכלית ולכן ממקדים את מאמציהם בערי המרכז – אלה רק חלק מהסיבות שבגללן לא השיגה תוכנית תמ"א 38 את מטרתה: הגנה על תושבי ישראל מפני הרס נרחב וקרבנות רבים בנפש במקרה של רעידות אדמה.
מאת: גד קרן- כלכלן ושמאי מקרקעין- GK שמאות
רעידת אדמה בעוצמה של 6.2 לפי סולם מגניטודה לפי מומנט פגעה במרכז איטליה ב 24/8/2016 בשעה 3:36 לפנות בוקר באזור שהינו משולש הגבולות שבין מחוזות אומבריה, לאציו ומארקה. כ- 300 בני אדם קיפחו את חייהם ועוד אלפים נפגעו ונשארו ללא קורת גג.
ב־12 בינואר 2010 אירעה רעידת אדמה בעוצמה של 7 בסולם ריכטר באי היספניולה והחריבה את בירת האיטי, פורט או פרנס. כ־230 אלף בני אדם קיפחו באסון זה את חייהם, כ־250 אלף נוספים נפצעו, ויותר ממיליון ו־200 אלף איבדו את בתיהם בשכונות שלמות הפכו לאבק, ורחובות נמחקו כלא היו.
הרס המוני כתוצאה מרעידת אדמה עלול להתרחש גם בישראל. מיקומה הגיאוגרפי, על סף השבר הסורי אפריקני, מועד במיוחד לפורענות, ואכן, רעידות אדמה חזקות התרחשו בעבר באזורנו. המוקדמות שבהן מוזכרות כבר בתנ"ך, ומהעת החדשה זכורות זאת שפקדה את צפת ב־1837 והחריבה חלקים ניכרים מהעיר, וזאת שהתרחשה ב־1927 בצפון ים המלח והשפעתה הגיעה עד ירושלים במערב ורבת עמון במזרח. המומחים תמימי דעים באשר לסבירות הגבוהה להתרחשותן של עוד רעידות אדמה חזקות בישראל, ואולם בניגוד לרעידות קודמות, שבעת התרחשותן היתה הארץ מיושבת בדלילות, בפעם הבאה יהיו ממדי ההרס גדולים במיוחד, שכן במאה האחרונה גדל מאוד מספרם של תושבי האזור, והתרחשה בה תנופת בנייה גדולה.
אף שמידע זה היה ידוע לרשויות המדינה מאז היווסדה, רק ב־1975 נקבע תקן בנייה מחייב לעמידות מבנים ברעידות אדמה(413). באשר לרוב הבניינים שההיתר לבנייתם ניתן טרם כניסתו של התקן לתוקף — כ־40% מכלל הבניינים בארץ — אין בידי המדינה די מידע בכדי לקבוע אם יוותרו על תילם במקרה של רעש אדמה חזק, או לא.
יחד עם זאת, השר להגנת העורף ח"כ גלעד ארדן התריע ביום 20/1/2014 במסגרת סקירה שהעביר בפני ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת שעסקה בהיערכות המשרד למקרה של רעידות אדמה כי: "יש היום למעלה מ-800 אלף יחידות דיור של בתי אב בישראל שאינן עומדות בתקן. המשמעות היא מיליוני אזרחים שנמצאים בסיכון במקרה של רעידת אדמה. בתוך המבנים המסוכנים נכללים גם כ-1,600 בתי ספר שאינם בתקן ונמצאים בסכנה מיידית במקרה של רעידת אדמה".
מאחר שחיזוקם של בניינים בבעלות פרטית על חשבון המדינה איננו אפשרי, הוחלט להעניק תמריץ לאזרחים וליזמים כדי שאלה יפעלו בעצמם להכשרת מבנים ישנים, שבנייתם הושלמה לפני 1980. תוכנית זו מוכרת כ"תמ"א 38", ובבסיסה עומד מנגנון פשוט: הענקת אחוזי בנייה נוספים למבנים קיימים, בתנאי שהבנייה הנוספת כוללת את חיזוק המבנה הקיים בהתאם לדרישות תקני הבנייה הרלוונטיים.
בפועל, מועברים אחוזי הבנייה הנוספים, בהסכמת הדיירים, לקבלן מבצע או חברת בנייה, ואלה מתחייבים לחזק את הבניין, לשפץ אותו, להוסיף מעלית ולהרחיב את הדירות הקיימות בשטח של עד 25 מ"ר – בהתאם למגבלות התכנוניות (לרוב מדובר בתוספת ממ"דים שתורמת לחוסנו של המבנה ע"י הוספת מעטפת שלד משוריין). בתמורה, משתמש הגוף המבצע באחוזי הבנייה שהועברו לרשותו כדי לבנות קומות נוספות על גג הבניין. מכירת הדירות החדשות אמורה להספיק כדי לכסות את עלות השיפוץ ולהותיר רווח בכיסו של היזם. תיאורטית, זהו מודל שבו כולם מרוויחים: בעלי הדירות משדרגים את הנכס שלהם ומעלים את ערכו, הרשות המקומית מקבלת התחדשות עירונית ללא השקעה כספית מצידה, המדינה משפרת את מוכנותה לקראת תסריט של רעידת אדמה חזקה, ועל הדרך מקלה על מצוקת הדיור בערים, ומעל הכל, כולנו מוגנים יותר.
למרות כל זאת, נתקל יישומה של תוכנית תמ"א 38 בקשיים רבים. דו"ח על יישום תמ"א 38 שפרסם משרד הפנים בינואר 2013 מגלה כי אף שבארבע השנים האחרונות חלה עלייה במספרן של הבקשות להיתר בנייה לפי תמ"א 38 שהוגשו לוועדות הבנייה המקומיות (ר' תרשים), מספרן הכולל עדיין נמוך והפער בינו לבין מספר המבנים שעומדים בסכנת קריסה בשעת רעידת אדמה נראה כמעט בלתי אפשרי לגישור.
מספר הבקשות להיתר בנייה ע"פ תמ"א 38 שהוגשו לוועדות המקומיות, ומספר הבקשות שאושרו, 2009-2012. מקור: מינהל התכנון-משרד הפנים
לכשלון הזה אבות רבים
כמה חסמים עיקריים מונעים את יישומה הנרחב של תמ"א 38. בהיבט המאקרו,
התברר כי תליית נכונותם של הקבלנים לחזק מבנים נגד רעידות אדמה בפוטנציאל הרווח ממכירת דירות חדשות מגביל את כדאיות יישום התמ"א לאזורי הביקוש, ואינה נותנת מענה לצורך בחיזוקם של מבנים ביישובי הפריפריה. פרדוקסלית, דווקא יישובים אלה, – בעיקר יישובים שנמצאים קרוב יותר לסף השבר הסורי אפריקאי, מטבריה ובית שאן ועד אילת – צפויים לפגיעה הקשה ביותר בשעת רעידת אדמה. תחת זאת, מצויים רוב הפרויקטים שאושרו או הושלמו בשנים האחרונות בערי המרכז המבוססות: רעננה, כפר סבא, הרצליה, פתח תקווה, רמת גן וראשל"צ.
בהיבט המיקרו, התברר כי דיירים בבתים משותפים מתקשים לעתים להניע את תהליך מיגונו של הנכס שבבעלותם. זאת, בשל קושי בארגון הדיירים בבתים משותפים, ענייני מיסוי, קשיי מימון וסחבת ביורוקרטית בהתנהלות מול הרשויות המקומיות. עד 2008, נדרשה הסכמתם של כל הדיירים בבתים המשותפים לשם הנעת התהליך. נושא זה טופל בתיקון לחוק המקרקעין שהתקבל בכנסת בינואר אותה שנה, וקבע שדי בהסכמה של שני שליש מהדיירים כדי לממש את התמ"א. עם זאת, למרות החקיקה יזמים רבים לא יכנסו לבניין בו אין הסכמה כוללת של 100% מהדיירים, בשל אי הרצון להיכנס למלחמת התשה עם דייר ממורמר.
השגת הסכמה מהדיירים בבניין עוצרת רבים מהפרויקטים עוד לפני שנעשתה בכלל פנייה לקבלן, מסביר הקבלן שאול שטקלר, הבונה בעיקר ברמת גן ובגבעתיים: "לפעמים אין הסכמה מכל הדיירים, ולפעמים דייר אחד או שניים מעמידים תנאים לא ריאליים כדי לקבל יותר ממה שמגיע להם – ותוקעים את התהליך לשנים, אם בכלל. ישנם גם מקרים שבהם דיירים מסוימים מתנגדים למהלך כולו, או בטוחים שהקבלן מנסה 'להרוויח עליהם' כל הזמן". לדבריו, הרווח הקבלני במרבית המקרים נע בטווח של 16%-18%. "אלה אחוזי רווח סבירים בהחלט", הוא אומר. לדבריו, דרישות הרשויות המקומיות החמירו בשנים האחרונות, וקשה מאוד כיום להניע קדימה היתרים בשל העומס על הרשויות והחמרת הדרישות.
תיקון נוסף לחוק המקרקעין שנועד להקל על הנעת פרויקטי תמ"א 38 מתמקד בסוגיית המס. עקרונית, ההסכם שחותמים הדיירים עם הקבלן המבצע הוא עסקת מקרקעין לכל דבר, ומכאן שהיא מחייבת את הדיירים בתשלום מיסי שבח ורכישה — מסים שעלולים להצטבר לסכומים נכבדים, שעלולים לטרפד כל תוכנית לחיזוק המבנה. התיקון קובע שדיירים יהיו פטורים מתשלום מס שבח ומס רכישה על עסקאות שנעשות במסגרת תמ"א 38.
מאחר שגם אחרי שתי הקלות אלה לא עלתה התוכנית על הדרך להצלחה, נערכו שני תיקונים נוספים בתמ"א עצמה: תחילה אושר ב־2010 השינוי השני לתמ"א, שאפשר קבלת זכויות בנייה על פי התמ"א גם בעת הריסת מבנה והקמתו מחדש (מתכונת "פינוי־בינוי"), ולא רק בעת חיזוקו. במסלול זה עוברים דיירי הבניין לדירות זמניות למשך תקופת הבנייה, כאשר את עלות השכירות החודשית על דירות אלה משלם הקבלן המבצע. הבניין הישן נהרס ותחתיו קם בניין חדש העומד בתקנים המודרניים וכולל את זכויות הבנייה המורחבות הקבועות בתמ"א. בסיום הבנייה, יכולים הדיירים לשוב לדירותיהם.
רעיון נפלא – על הנייר
שינוי 3 לתמ"א הגדיל עוד יותר את התמריץ לגופים המבצעים ולדיירים באזורי הפריפריה, ושאפשר שילוב של זכויות קיימות שלא מומשו בזכויות המוקנות מכוח התמ"א- תוספת של שתי קומות לבניין וקומת גג חלקית ואפשרות להוסיף בכל קומה חדשה דירה אחת מעבר למספר הדירות בקומה טיפוסית בבניין, כמו כן קבע הקלות נוספות בתחומים שונים, כמו חריגה מקו בניין. אישור תיקון זה בשנת 2011 הביא לזינוק החד ביותר במספר הבקשות להיתר על פי התמ"א. גם הקבלנים, לדברי שטקלר, יעדיפו לעתים קרובות את התמ"א במתכונתה המקורית על פני פינוי-בינוי. "בתמ"א 1 יש רווחיות גדולה יותר מאשר בתמ"א 38/ 2, והרבה פחות סיכון", הוא אומר. "כשהורסים בניין מוציאים הרבה יותר כסף, ויש לייצר עבור הדיירים דיור חלופי ולהביא בטחונות בהיקף הרבה יותר גדול".
במקרה של בניית בניין חדש מהיסוד על הקבלן לשאת בעלות שכר הדירה של הדיירים שיפונו מהמבנה הישן, ובמקרה כזה כל עיכוב בהשלמת הבניין החדש משמעותו כרסום משמעותי ברווח על הפרויקט בכללותו. כמו כן, הרשויות המקומיות מעמידות תנאים נוקשים במקרה של תמ"א 38/ 2 בהיבט של הגדלת מקומות החניה. הקבלן יידרש במקרה כזה לעמוד בתקנים חדשים ומחמירים שיגדילו את הוצאותיו, וכמו כן לבנות חניון, במקרים רבים חניון תת קרקעי, שבנייתו אף היא הוצאה גדולה הפוגעת ברווחיותו של הפרויקט. "כל קומה במרתף חניה מוחקת דירה מהרווח של הקבלן", אומר שטקלר. "כשהעיריות דורשות מרתף חניה במקום חניה עילית, הרבה פעמים זה הורס את העסקה לחלוטין – במיוחד אם לא נותנים להוסיף מספיק קומות לגובה".
לחסמים אלה נוספים עוד קשיים רבים המעכבים את ביצועה הנרחב של תמ"א 38, וכפועל יוצא מכך, את השגת מטרתה המקורית: מיגון מבני מגורים שלא נבנו לפי תקנים מודרניים מפני התמוטטות כתוצאה מרעידת אדמה כפי שהוזכר לעיל. לעתים, אלה הרשויות המקומיות שמערימות קשיים על הדיירים והיזמים, מעכבות את הבקשות להיתר במשך תקופה ארוכה ומציבות תנאים נוקשים לאישורם, כמו הגדלה משמעותית של מקומות החניה. לעתים, אלה הבנקים המקשים על היזמים הפועלים בשוק, ומקשיחים את התנאים לקבלת אשראי עבור פרויקטים במסגרת תמ"א 38 (במקרים רבים הבנקים דורשים הבנקים מהיזמים לשריין סכום גדול מהרגיל עבור הוצאות בלתי צפויות מראש (בצ"מ), ומעמידים את שיעורו של שיריון זה על 15% במקום 5% כמקובל בפרוייקטי בנייה, מה שמקשה מאוד על מימון פרויקטים אלה, ומאלץ את היזמים להרחיב את שולי הרווח שלהם לכ-25% במקום 15%-20%, כל זאת תוך עמידה על העיקרון שלפיו הדיירים בבניין הקיים אינם נושאים בהוצאות כלשהן. הסיבה לדרישה זו מצדם של הבנקים היא שבפרויקטים רבים שנעשו מכוח תמ"א 38 התברר כי נדרשו חריגות מתקציב הבנייה, כתוצאה מקושי לחזות את העלויות של חיזוק הבניין.
לכל אלה נוספות "הפתעות" שהקבלנים עלולים להיתקל בהן בעת הבנייה עצמה, מוסיף מניסיונו השמאי עמוס שועה, כך למשל, מתברר לא פעם כי גובה הרצפות בתוספות הבנייה אינו תואם למפלס הדירה המורחבת וכד'. כתוצאה מתקלות כאלה, ומחוסר ניסיונם של קבלנים רבים בביצוע עבודות מסוג זה על בניינים קיימים, נגרמים לא פעם עיכובים והפרויקט "נמרח" מעבר לצפי עד לקבלת טופס 4 (טופס גמר בנייה), ואכן, ישנם יזמים שדיווחו שעלויות התמ"א -1 הגיעו לכ- 8000ש"ח/מ"ר בגלל "הפתעות" לא צפויות בביצוע.
כתוצאה מכל זה, תמ"א 38 היא לפי שעה רעיון נפלא בעיקר על הנייר. " זה עובד בעיקר ברמת גן ובגבעתיים, רמת גן היתה בעבר מובילה באישורי התמ"א, ולכן העירייה קיבלה המון בקשות וכפועל יוצא לא הצליחה לעמוד בלחץ. בתחילת 2012 קצב מתן האישורים הצטמצם מאוד בשל התנגדויות פוליטיות לקראת הבחירות בעיר, התנגדויות וצווי מניעה בלי סוף. כיום יש קרוב ל־800 דירות שנמצאות באמצע תהליך הבקשה להיתר", מסכם הקבלן שאול שטקלר
בדצמבר 2013 הוטל צל נוסף על יישום תמ"א 38 כאשר בג"צ קיבל את עתירתה של עמותת "אדם טבע ודין" נגד יישומה של התוכנית ברמת גן. בעתירתה של העמותה נטען כי להגדלת מספרן של יחידות הדיור בשטח העיר לא ניתן מענה הולם בדמות שדרוג מערכות התשתית והקצאה של שטחים ציבוריים. בהחלטתו, קבע בג"צ כי בטרם תאשר עיריית רמת גן תוכנית שתאפשר הוצאת היתרי בנייה נוספים מכוח תמ"א 38 בעיר, יהיה עליה להמציא חוות דעת של מהנדס העיר, שתבטיח הגדלת צפיפות המגורים לא תבוא על חשבון צורכי הציבור.
לסיכום, תוכנית מתאר ארצית 38 באה לתת מענה ופתרון חשוב לחיזוק בניינים ברמה הכלל ארצית. בשטח, התוכנית מיושמת באופן נקודתי עפ"י שיקולים של כדאיות כלכלית. יתרה מזאת, גם הפרויקטים שמאושרים ויוצאים לביצוע נתקלים בעיכובים, התנגדויות ותקלות פיסיות עד להשלמתם הסופית לרווחת כלל הצדדים.
לאור האמור לעיל נדרשת איפוא, הקמת מסלול ירוק שכולל צוות מקצועי בעל סמכות סטטוטורית, מתן תמריצים לאזורי הפריפריה, וחקיקה משלימה שתסייע ליזמים מחד ותגן על זכויות הדיירים מאידך, ובסופו של דבר לשמור ולהציל חיי אדם בבנין המחוזק ובסביבתו, במקרה של רעידת אדמה עוצמתית והרסנית.
